烟草企业主导的控烟履约机制成为中国控烟进程的主要瓶颈
2009/09/17
WHO《烟草控制框架公约》第5条：“每一缔约方应根据本公约及其作为缔约方的议定书，制定、实施、定期更新和审查国家多部门综合烟草控制战略、计划和规划。”“在制定和实施烟草控制方面的公共卫生政策时，各缔约方应根据国家法律采取行动，防止这些政策受烟草业的商业和其他既得利益的影响。”
尽管各政府部门都在自己职权范围内对控烟做出了努力，但就总体而言，中国政府控烟履约的进程仍然显得迟缓而艰难。按照《公约》每一缔约方应“设立或加强并资助国家烟草控制协调机构”的要求，2007年1月，在原政府间谈判机构的基础上，国务院批准成立了以国家发展改革委员会为组长，卫生部和外交部为副组长，财政部、国家质检总局、国家工商局、国家烟草专卖局和海关总署参与的八部委履约机制。到2008年3月，国务院机构调整后，国家烟草专卖局归属工业和信息化部管理，中国的控烟履约机制也改由工业信息化部牵头。由于烟草专卖局至今仍是政企合一的部门，国家烟草专卖局就是中国烟草总公司，国家烟草专卖局局长(即烟草总公司总经理)又是“工信部”党组成员，于是，“工信部”牵头负责控烟履约，就等于让烟草管理、生产、销售部门来负责烟草控制。《公约》第5 .3条明确规定，在制定控制烟草的公共卫生政策时，要“防止这些政策受烟草业的商业和其他既得利益的影响。”而我国目前这样的控烟履约机制，无法摆脱烟草企业利益的牵制，许多触及烟草企业利益的控烟措施都不能得到顺利实施。许多应该做的事情，一直拖延不决；许多着手在做的事情，也障碍重重，步履蹒跚。烟草专卖局(即烟草总公司)在控烟履约方面唯一行动积极且较有成效的就是对《公约》第15条(即“各缔约方认识到消除一切形式的烟草制品非法贸易，包括走私、非法生产和假冒，以及制定和实施除次区域、区域和全球协定之外的有关国家法律，是烟草控制的基本组成部分”)的落实，因为这直接关系到烟草公司自身的利益。至于对其他限制或影响其利益的条款，烟草专卖局(即烟草总公司)都采取了消极应付的态度，甚至研究如何应对控烟。
制订规划首先要确立谁来领导控烟工作和建立高效务实的协调机制。同时，控烟是一个系统工程，对中国这样一个烟草生产和烟草消费的第一大国尤为如此。3亿多吸烟者是个庞大的数字。由于烟草的成瘾性，戒烟不是可以一蹴而就的。烟草税收在国家总税收中的比例虽然不断下降，但数额仍然很大。与烟草业相关的从业人数虽然不像烟草业自己吹嘘的那样庞大，但也是一个不小的群体。实行控烟，既要有计划地减少烟草供应和消费，又要在相当长的时间里，满足烟草消费者的需求；既要保持就业、民生、国家税收的相对稳定，又要逐步考虑烟草业向非危害产业的平稳过渡，这就需要从国家利益高度，对控制烟草的方方面面作周密考虑，制定出保护人民健康，稳定国家经济，有步骤实现烟草控制的战略规划。可是，中国政府签署《公约》已经五年多了，至今还没有见到控烟战略规划的踪影。不制定控烟总体战略规划，听任烟草企业不断膨胀的结果，使烟草业时时都可以用影响税收、影响就业、不利稳定等“理由”无限期推迟控烟的步伐。现在，烟草专卖局(即烟草总公司)打着“科学发展观”的旗号，年年扩大生产，增加销售。据公开披露的数字，中国卷烟生产量在中国政府签署《公约》后的2004年为18736亿支，到了2008年，这个数字已经跃升到22199亿支。我国烟草业的税利更是从2004年的2100亿元增加到2008年的4499.41亿元。另据《商务周刊》披露，为了“保增长”，烟草业在2009年还要继续保持10％的增长。这样无限制地扩大烟草生产，只能给中国人民的健康带来更大的危害。卫生部控烟履约办公室《2007年中国控制吸烟报告》披露：中国现在每年死于同烟草相关疾病的人数已达100万人，对此我们不能视若无见。控烟的每一个实际进步都是在挽救生命。温家宝总理曾经宣布，中国政府“绝不能以牺牲人的健康和生命换取企业的利益和经济发展”。然而，烟草业的发展态势却直接违背了这一原则。“科学发展观”是要为中国人民谋利益，而烟草业愈发展，对人民健康的危害就愈大，同“科学发展观”的宗旨南其辕而北其辙。决策者对此应有清醒的认识，并有所作为。
近两年来，专家的批评，人大代表、政协委员提出的相关建议，民间控烟组织要求改变烟草业政企合一体制的呼声，一直没有得到有关部门正面的回应。2008年“两会”期间，代表、委员就提出过烟草行业实行政企分开的建议，2009年的“两会”，代表、委员继续提出这一建议，他们指出，吸烟是导致多种致命疾病的主要因素，已形成全球共识。为了保护人民健康，中国政府积极参与制定并签署并经全国人大批准了《公约》。作为政府部门的国家烟草专卖局，理应遵循国家决策，认真控烟履约。但是，由于国家烟草专卖局就是中国烟草总公司。作为烟草企业，它的利益同政府制定的控烟政策是根本对立的。因此这种政企合一的体制，决定了作为政府部门的烟草专卖局不可能认真执行控烟政策。
事实证明，烟草企业，哪怕是国营烟草企业，也无法把国家的总体利益、人民的健康利益同企业的商业利益统一起来。烟草企业在实际工作中维护的始终是企业自身的利益。作为一种危害人民健康的商品，越是扩大供应和需求，受害的人群就越大。烟草企业正是以牺牲人民健康来换取企业发展的典型。为了人民的健康，政府必须控制烟草企业的行为，但我国烟草行业政企合一的体制，造就了烟草企业的强势地位。在这种体制下，作为烟草行业管理者的政府相关部门不但不可能约束自身的企业行为，而且还会利用国家公权力来为烟草企业谋取更大的发展空间，使烟草企业得以挟行政权力和雄厚财力于一身，堂而皇之地阻碍控烟履约，名正言顺地增加烟草产销。这种体制上的缺陷，已经成为中国控烟履约最主要的瓶颈。
2008年在南非德班召开的《公约》第三次缔约方会议上，有国际专家评论中国的控烟是“狐狸坐在鸡笼里，讨论如何保护小鸡”，所指就是这一现状。
（华子）
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